Harry Geels: De PDF-doctrine
Door Harry Geels
We leven in een tijd waarin rapporten regeren. Internationale instellingen, beleidsorganen en consultants overspoelen ons met PDF's vol ‘feiten’, aanbevelingen, doelen en instructies. Ik noem dit de ‘PDF-doctrine’: de overtuiging dat beleid vooral gebaseerd moet zijn op documenten, niet op democratisch debat.
Sociale media veranderen in een kakofonie van meningen: veel geroep, weinig dialoog. We praten langs elkaar heen en staan steeds minder open voor echt debat. Dat zien we bijvoorbeeld bij de discussie over onze vrijheid en democratie. De ene groep beweert dat deze onder druk staan doordat populistische leiders het niet zo nauw nemen met de (internationale) rechtspraak. De andere groep wijst op steeds meer vrijheid aantastende regels, een gebrek aan open debat, en een respectvol begrip voor afwijkende meningen.
Vrijheid betekent voor mij, kort door de bocht, dat je zelf je waarden en deugden mag vaststellen op basis van het ‘do-no-harm principle’, dat het aantal overheidsregels zo beperkt mogelijk is en dat de overheden, inclusief centrale banken, zo weinig mogelijk ingrijpen in de markt (de overheid is slechts marktmeester). Democratie betekent dat we met elkaar in discussie zijn, respectvol met andere meningen omgaan en dat de meerderheid beslist door zoveel mogelijk rekening te houden met de minderheden.
Maatschappij is te ingewikkeld geworden
Een van de grootste uitdagingen van de huidige maatschappij is dat deze door steeds meer regelkaders, mede ingegeven door de globalisering, ingewikkeld is geworden. We hebben juridische bijstand, digitale tools, permanente scholing en externe experts nodig om ons door het leven te bewegen. Dit leidt tot stress, mensen die zich terugtrekken (in echo chambers of zelfvoorzienende ecosystemen zoals Forumland van FvD), en zelfs tot de aantrekkingskracht van leiders die zich afzetten tegen officiële instanties.
Een grote complicerende factor is de stille groei van internationale organisaties, in termen van aantallen (zie Figuur 1), hoeveelheid medewerkers en vooral gepubliceerde rapporten. Volgens een analyse van Benjamin Cole (2021), gebaseerd op JSTOR-data, nam het aantal Engelstalige beleidsrapporten van WHO, IMF, UNESCO en OECD toe van circa 75 (1980-1989) naar 600 (2000-2009). Deze rapporten zijn vaak input voor internationale verdragen, nationaal beleid of rechtspraak.
Figuur 1: Groei van IGOs en INGOs
Bron: Benjamin R. Cole, professor Public Policy, Simmons University
Zoals zichtbaar in Figuur 1 groeide het aantal intergouvernementele (IGO’s) en niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) sinds 1945 exponentieel. De institutionele infrastructuur wordt hierdoor complexer en invloedrijker. Terzijde, veel van de door deze organisaties gepubliceerde rapporten dragen termen als ‘evidence-based’, maar impliceren vaak waardeoordelen: wat is ‘duurzaam’, ‘inclusief’, ‘gezond’?
Het onderwijs en het publieke debat worden gepasseerd
Let wel, bovengenoemde aantallen komen nog maar van vier IGO-organisaties. Centrale banken, systeembanken en consultants produceren ook een grote hoeveelheid papers, vaak met verborgen bedoelingen, om hun eigen beleid te onderschrijven, hun posities te rechtvaardigen of als marketing voor hun ‘business lines’. Recent riepen de Nederlandse grootbanken bijvoorbeeld op om eurobonds te lanceren. Langzaam verschuift de machtsbalans van publieke meningsvorming naar technocratische kennisproductie.
Waar vroeger waarden, normen en beleid meer autonoom werden gevormd door organisaties dichter bij huis, zetten nu rapporten uit Genève, New York en Parijs de toon. Technocratische kennis lijkt het oordeel te vervangen, maar verhult juist normatieve keuzes. Wie bepaalt wat ‘gezond’, ‘duurzaam’ of ‘inclusief’ is, stuurt de wereld zonder mandaat. Het is ook een interessante vraag hoe de PDF-doctrine van instituten zich verhoudt tot objectief wetenschappelijk onderzoek, dat (budgettair) onder druk staat.
Vrijheid en democratie in gevaar (maar niet door populisme alleen)
Vrijheid en democratie staan onder druk, maar niet alleen door boze burgers en nepnieuws. Er is een sluipend verlies van publieke zeggenschap aan instellingen die gezag ontlenen aan het produceren van rapporten zonder democratisch mandaat. Daarmee verschuift invloed van verkozen volksvertegenwoordiging naar netwerken van NGO’s, IGO’s, consultants en systeembanken.
Dat roept geen heimwee op naar een zogenaamd zuivere democratische tijd, maar vraagt om waakzaamheid. Als het vocabulaire en beleid steeds vaker buiten het publieke debat tot stand komen, dreigt een technocratische schaduwmacht.
Verder zien we een polariserend debat met minder ‘deliberatieve democratie’ (samen redeneren), en meer ‘identitaire stellingenstrijd’. Misschien leven we niet in een crisis van de democratie, maar in een strijd over wat democratie en vrijheid betekenen. Zoals de Brits liberale filosoof Isaiah Berlin al zei: ‘freedom for the wolves has often meant death to the sheep’. Met andere woorden: verschillende opvattingen van vrijheid en democratie botsen, en wie macht heeft, kleurt de begrippen in.
Deze column is niet bedoeld om organisaties als de WHO of het IMF als boosaardig af te schilderen. Ze hebben goede doelen. Ze proberen gezondheid, stabiliteit en ontwikkeling te bevorderen. Maar de middelen en definities die zij kiezen, hebben vaak normatieve gevolgen die zelden publiek besproken worden. Tevens bestaat er bij deze niet door de markt gestuurde organisaties de neiging meer taken en middelen toe te eigenen, waardoor ongewenste machts- en belangenstructuren ontstaan.
Dit artikel bevat een persoonlijke opinie van Harry Geels
